编者按2007年，我国政府采购制度进入正式实施的第五年，人们对政府采购政策功能重要性的认识也越来越清晰，《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》、《关于环境标志产品政府采购实施的意见》和首批《环境标志产品政府采购清单》等一系列发挥政府采购政策功能的措施和构想相继出台，其中有很多地方涉及汽车采购，越来越多的人希望政策功能能促进汽车采购更健康地发展。
　　但业内专家指出，发挥政府采购政策功能要和目前我国汽车采购的实际情况相结合，尽快出台相应配套政策，抓住重点发挥市场需要的迫切性政策功能，具体措施还当加强可操作性和执行力。
 
现状扫描 
 
　　　　　　　　　政策功能落实不到位
 
　　关于政策功能，《政府采购法》用了两个条款来规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展”、“政府采购应当采购本国货物、工程和服务”。

　　具体到汽车采购，扶持自主创新产品、鼓励采购节能环保车型被认为是需要重点落实的，对于促进中小企业的发展，汽车业界有不同的声音。目前，一系列发挥政府采购政策功能的措施和构想已经相继出台，但现实仍存在诸多问题，落实情况并不到位。

　　采购人 先考虑品牌

　　政府采购中，采购人是所有货物和服务的最终使用者，他们的需求是政府采购需求的直接体现，这使采购人的意见对采购行为产生重要甚至决定性影响。

　　采购人过分影响在汽车采购中的表现就是采购人往往根据个人喜好指定品牌，使其他同类品牌和车型丧失同场竞争的机会，不仅背离了政府采购的原则和精神，也阻碍了政策功能的落实。

　　湖南省省级政府采购中心相关人士表示，汽车采购指定品牌的现象格外明显，一些采购项目往往是规定好了品牌，然后邀请同一品牌的不同经销商参与竞争，而优先采购自主创新车型和节能环保车型的方针并没有得到体现。

　　标书加分条款欠力度

　　招标文件是政府采购行为的重要规范性文件，也对采购行为产生指导性影响。不少供应商反映，在一些汽车采购项目中，招标文件的某些条款具有较明显的偏向性，虽然没有明确规定采购某品牌，但其条款中规定的汽车技术标准、具体配置，已经暗中把其他品牌排除在外。

　　　　外资品牌仍占公务车市场主导地位

　　　　上海大众 25.3%
　　　　广州本田 9.9%
　　　　上海通用 8.9%
　　　　一汽大众 3.3%
　　　　长安福特 2.4%
　　　　一汽丰田1.6%

　　目前，虽然有些汽车采购项目已经把自主创新产品、环境标志产品单独列为扶持产品，但条款中往往语焉不详，难以落实，或者只有3分左右的加分，对采购结果影响不大。
 
　　“招标文件中对自主品牌和节能环保产品加分的条款是有了，但对结果却影响不大”，某自主品牌汽车大客户经理说，“主要是其他条款的规定分值较高，而自主品牌往往在这些条款中得分偏低，即使有其他加分，也难以弥补差距，因而加分对结果也就影响不大”。
 
　　产品技术质量不稳

　　国内汽车产业发展迅猛，汽车产品在各方面都有很大提升，尤其是自主品牌以及节能环保车型比以前有了突飞猛进的改善。

　　但也有采购人指出，由于汽车产业是技术含量很高的产业，发展的过程也需要循序渐进。我国自主创新车型和节能环保车型虽然已经取得长足发展，但与国际汽车巨头以及先进技术产品，还有一定的差距。

　　福建省政府采购中心相关人士表示，在很多汽车采购项目中，有些自主创新产品被采购后，在使用过程中由于质量和技术不过关，往往出现一些问题，损害了在采购人心目中的形象，在以后的采购项目中，采购人由于心理惯性，往往不再选择这些产品。

典型案例 
 
　　　　　　　　　标准不明 无法可依
 
　　2006年12月12日，由江苏省政府采购中心和江苏省省级行政机关政府采购中心联合组织的2007年（第一期）全省联动汽车协议供货公开招标正式开标。这是江苏省进行的新一期汽车协议供货全省联动招标。

　　此次招标，对国货、自主创新产品、环保车型均实行加分，充分体现了三大政策功能。但在实际采购中，这些政策功能的实现效果还不尽理想，其中一个重要原因就是相关标准不明，难以操作，一些文件也缺乏法律强制性，执行力不强。

概念不清 难以认定

　　此次协议供货要求投标人为中国境内的汽车生产制造厂商或其授权的中国境内最高级别专业销售公司。同时，招标文件规定，自主品牌得2分，体现了保护民族品牌的功能。

　　但是对于什么是自主创新产品？与国货有何区别？很多业内人士普遍存在困惑。主要原因是国家相关法规并没有明确的具体规定。

　　　　自主品牌轿车仅占2.7%

自主品牌

省份

奇瑞

红旗

中华

夏利

河南

31

282

20

/

新疆

7

43

15

/

安徽

407

20

7

2

福建

4

8

4

1

湖南

26

14

16

5

四川

2

/

1

/

山东

93

116

25

23

云南

14

/

1

11

重庆

1

1

3

/

浙江

3

/

3

2

总计

588

484

95

44

十省市区采购比例

十

1.3%

1.1%

0.2%

0.1%

　　在自主创新产品的认定上，虽然中央和地方相继出台了一些指导性意见，但仍有不少采购人坚持自己的做法。他们认为采购人不是技术方面的专家，在采购中也不可能单听信供应商的一家之言，因为有的采购人就在采购时遇到某国外品牌声称自己是自主创新产品。因此，目前在采购中，采购人仅能凭借自己的经验去认定自主创新产品。尽管目前已经有了可参照的定义，但没有权威机构的认证，采购人仍然难以把握自主创新产品的界限。 

文件缺乏强制性

　　在很多汽车协议供货中，虽然自主品牌等产品成功入围，但在后期的实际采购数量并不多。江苏省上一期的汽车协议供货采购数量中，合资品牌仍然占绝对优势。有专家表示，一些政策文件只强调“优先考虑”而缺乏强制性作用，对采购人的约束力并不强，也就使政策功能的落实了打折扣。

　　因此，有专家表示，政府采购政策功能必须要有执行力。所谓执行力，是指政策功能所产生的法律上的约束力，且能够在实践中得以执行。这种“执行力”对于相关人员、相关组织来说是有法可依，有法必依。而对于具体的管理部门来说应该是依法行政，违法必究。那么，目前的政策功能是否具有可执行力呢？

　　在扶持自主创新产品，保护民族企业迅速发展方面。目前，许多国外产品在中国基本上都有代理商，其产品价格和质量都非常具有竞争力，已纷纷进入我国政府采购领域，深受采购人欢迎。而我国自主研发的产品存在价格高、质量不稳定等问题，因而大家更喜欢国外同类产品。
 
　　“绿色”功能缺乏指引规范。这一功能即保护环境政策。相关法规没有对保护环境方面的货物、工程和服务作出特别规定，没有具体的、可操作的行为规范。

　　专家认为，法律或者政策作为调节人们行为的一种规范，必须具备明确、完整、和谐的内容。如果只有行为规范，而没有配以相应的法律后果，没有追究法律责任的强制性条款，违法了也能安然无恙。那么，这种行为规范的执行力就值得商榷。

厂家声音：
　　　　　　　　　众泰集团：政策功能落实靠自强

　　２００６年12月26日，中央国家机关政府采购中心公布了《2007-2008年中央国家机关汽车协议供货采购项目中标公告》，众泰汽车和其他国内自主品牌汽车企业成功入围。

　　中央国家机关政府采购严格按照财政部年初发布的《2006年政府采购工作要点》，经过多轮对产品质量、安全性能以及环保性能等诸多标准严格评比之后，最终公布了采购名单。这是众泰汽车继年中中标浙江省警务车、国家司法系统用车、高速交警用车等政府机构采购之后又一次接到政府采购抛来的绣球。

众泰集团品牌总监 解伟

　　也有业内人士认为，这也使众泰汽车再次尝到了政府采购政策功能的甜头。

　　“进入中央国家政府机关的采购名单，说明我们众泰汽车的产品是值得信赖的，也是国家对于众泰产品和品牌的充分肯定和支持”，众泰集团品牌总监解伟表示，“这次有多家自主品牌汽车入选，充分表明了国家对于自主品牌汽车企业的支持。因此，众泰汽车将继续坚持走自主创新的道路，继续整合国内外资源，把众泰作大作强，成为国内重要的自主品牌汽车企业”。

　　后期加强执行

　　日前，科学技术部、国家发展和改革委员会和财政部联合出台了《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》(以下简称《办法》)。今后国家自主创新产品的认定将由上述三部委进行。《办法》表示，经认定的国家自主创新产品将在政府采购、国家重大工程采购等财政性资金采购中优先购买，并在高新技术企业认定、促进科技成果转化和相关产业化政策中给予重点支持，以引导全社会支持自主创新产品的发展。中国境内具有法人资格的企业、事业单位可以自愿申请国家自主创新产品认定。

　　这是目前我国对自主创新产品最具体和具有可操作性的规定。对自主创新产品做出了比较明确的认定规定，解决了之前对自主创新产品认定标准模糊的问题。

　　对此，解伟认为，《办法》的出台，体现了政府加强政策功能执行力度的想法，对之前一些模棱两可的法规进行了明确，对自主创新产品的扶持更加明确和具有可操作性。

　　对于《办法》的出台，大多数自主品牌汽车厂商都评价积极。他们认为，这将提高自主品牌汽车在政府采购领域的占有率，甚至连合资品牌也认为这是福音。

　　解伟同时表示，该办法对申请自主创新的产品列出了具体条款，任何符合的产品都有可能被通过认定，但最终能否达到扶持自主创新产品的目的，关键是看后期的执行落实情况。

　　“优先”变“强制”

　　除了《办法》，2006年10月24日，财政部、国家环保总局还联合印发了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》（以下简称《意见》）和首批《环境标志产品政府采购清单》（简称《绿色采购清单》）。根据《意见》，中央一级预算单位和省级（含计划单列市）预算单位2007年1月1日起，将实行政府采购环境标志产品。2008年1月1日起，《意见》将全面实施。这标志着我国政府绿色采购制度正式启动。

　　与《办法》类似，该政策规定，政府采购要优先采购《绿色采购清单》内产品，否则财政部门有权拒付采购资金。
 
　　解伟表示，两个政策的出台都对之前的政策功能法规进行了细化，但在落实时仍没有明确的强制性。因为两个文件都提出只是“优先采购”，虽然有“财政部门有权有权拒付采购资金”的条款，但由于第一批《绿色采购清单》出台“仓促”，只有5家厂家的有限车型进入，无法满足采购人的广泛需求，因而目前实际执行效果并不大。

　　解伟表示，应该把“优先采购”变为“强制采购”，政策功能才能真正落实。
 
　　产品当自强

　　据悉，众泰汽车自２０06年1月上市以来，获得了市场的认同，迅速地扩充着自己的销售网络和服务体系，截至到目前已经实现销售12000辆。而此次顺利进入中央政府采购名单也彰显了众泰汽车这支汽车新军的市场地位。
 
　　对众泰汽车取得的成绩，解伟并不惊讶，“与其它自主品牌企业入选依靠的市场占有率因素不同的是，众泰汽车今年虽然有不错的销量，但真正让众泰进入采购名单的核心原因还是众泰汽车良好的产品品质。”
 
　　他介绍，虽然目前国内、国际市场竞争激烈，但众泰汽车产品成功的找到了一个差异化市场，并在该市场取得了领先位置。尽管众泰汽车是一支新军，但其产品品质，尤其是政府采购非常关注的安全性能方面，在测试评比中表现突出，再加上之前地方政府使用后的良好反馈，所以众泰的此次入围是顺理成章的。

　　解伟还特别强调，政府采购对自主创新产品以及节能环保车型进行扶持当然是好事，但在全球一体化市场环境下，国内汽车企业不能只靠保护进行发展，因为所有的保护都有期限，更何况企业不能只满足国内市场，还应立志去国际市场竞争。要实现这样的目标就必须加强自身发展，提高技术水平和产品质量，完善服务网络等等。

官员观点：
　　　　　　　　　配套政策需要完善

　　如何发挥政策功能？

　　新疆政府采购中心负责汽车采购相关人士认为，政策功能的落实首先要有明确的落实内容，也就是要有可供落实的措施。但目前很多关于自主创新以及节能环保产品的扶持政策，都是大纲式指导性意见，不仅缺乏具体落实步骤，也没有法律的强制性。
 
　　细化采购需求

　　采购人在政府采购过程中有相当的发言权，但如何正确运用这一权力，相当一部分采购人并不明白。有关采购人在评审过程中擅自发表诱导性语言或者倾向性意见，是令采购监管者和操作者较为头疼的事。 

　　该人士认为，采购人想采购到自己满意的产品无可非议，采购人自然有权利说清自己的采购需求。从另外一个角度讲，为了避免采购结果出来之后引发纠纷，采购人也有义务把自己的需求描述清楚，但这不意味着采购人可以发表“倾向性语言”。

　　另外，应该把采购人需求进一步细化，什么时候该采购通用车型，什么条件下采购特殊车型，什么条件下采购自主创新和节能环保车型，相关法规应该就采购人的需求进行细致分解，让采购人可以明确地按需求采购车型，也就明确落实了政策功能。

　　出台配套政策

　　国务院前不久发布了《实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020年）〉的若干配套政策》（以下简称《配套政策》）。《配套政策》从政府采购的五个方面营造激励自主创新的环境，推动企业成为技术创新的主体。 

　　《配套政策》明确，建立用财政性资金采购自主创新产品的一系列制度。

　　该人士表示，《配套政策》给予自主创新产品优先待遇，并要求建立激励自主创新的政府首购制度。这是对自主创新产品政策的补充，但是这些配套政策同样没有落实。而且，对扶持节能环保产品方面的配套政策还没有出台，更加让操作机构和供应商无法参考执行。

　　防止企业目的不纯

　　在政策功能的扶持下，很多汽车企业在汽车采购项目中受益。因此，越来越多的汽车企业也把发展的方向和重点根据政策功能做出调整，以便与政府采购的步伐合拍。但新疆政府采购中心负责汽车采购相关人士认为，政策功能对汽车企业来说，往往蕴涵较大的实惠，有些企业未必真的达到了政策功能规定的要求。
 
　　因此，在落实政策功能的同时，也要防止个别企业“目的不纯”的做法，使需要扶持的企业真正获益。

　　　　　　　　　发挥政策功能 保护民族产业

　　相关专家表示，从试点到正式实施政府采购制度，我国的政府采购实践只进行了十余年时间，人们对政府采购政策功能的认识在不断深化，并尝试运用这项功能促进实现国家的经济和社会发展目标，但如何适度并有效发挥这项功能，却是一个系统工程。
 
　　除了尽快从法律上完善相关配套法规外，政府采购政策功能也要从国情出发，根据实际抓住当前需要重点解决的问题，找出适合我国国情的政策功能及实行方法。

　　由于种种原因，我国政府采购制度有自身的特殊性，比如政府采购总规模还不太大，不到国民生产总值的2%；同发达国家比较完善的政府采购制度建设历史相比，我国政府采购制度仍处于起步阶段，操作水平和执行能力有待提高；我国中央单位与地方政府部门以及不同地区之间政府采购的操作、执行和管理与环境方面，存在不小差别；我国社会各方面对政府采购制度在认识和行为上，仍受到诸多传统观念、传统习惯的影响等。

　　因此，政府采购政策功能需要从实际出发，根据当前国情，准确地为政府采购政策目标定位，抓住重点，逐步落实。

　　专家指出，目前汽车采购在以下几个方面可发挥政策功能作用：一是保护民族汽车产业；二是促进节能环保车型被“绿色采购”；三是促进自主创新。

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