昨日，全国人大常委会对正在修法的《大气污染防治法》进行了第二次审议。相比去年年底的第一审版本，大气法二审版本新增23条条款，其中包括“鼓励机动车停车三分钟熄火”、“机动车限行需征求公众意见”等内容。

 

　　我国专门针对空气污染的法律《大气污染防治法》从1987年制定后至今已28年，其间仅在2000年做过一次略微修订。

 

　　大气法修法工作从2006年启动，直到去年才正式提上立法议程，这期间，雾霾问题开始在我国突显。

 

　　去年12月，大气法修订草案进行了第一次审议，此后向中央各部门、单位、协会、高校、地方人大和公众征求意见。

 

　　记者获悉，今年年初向包括环保组织在内的社会公众征求意见后，全国人大常委会共收到971人的5047条意见，其中三分之一的意见针对机动车大气污染防治提出。

 

　　最新一版大气法修订草案较一审版增加了23条条款，新增的条款中，增加了“鼓励机动车停车三分钟熄火”、“要求机动车限行政策需征求意见”、“重点排污单位监测数据不实公开最高罚20万元”、“地方政府需就城市空气质量达标情况向人大报告”等新内容。

 

　　1 限行政策需征求行业协会意见

 

　　变化：一审稿中，对机动车限行给出了法律依据：地方政府可根据情况规定限制机动车的类型、区域和时间，并向社会公告。

 

　　二审稿中，增加了限行政策“应当征求有关行业协会、企业事业单位、专家和公众等方面的意见”的表述。

 

　　解读

 

　　人大法律委：之前一些意见认为，机动车限行禁行措施涉及对公民财产权的限制，建议规定更加严格的程序。

 

　　柴发合（中国环科院副院长）：机动车限行对于缓解重污染天气有效性强，但有必要让全社会参与讨论。征求各方意见，是为平衡各方利益，是负责任的做法。但表述中首先提到“行业协会”，不妥，应更强调征求“社会各阶层”的意见。

 

　　岳欣（环科院车用油品排放实验室主任）：该条款应有更明确的程序，否则征求意见后没了下文，如单位、公众反对怎么办？

 

　　常纪文（国研中心资源与环境政策研究所副所长）：机动车限行势在必行，但也不能太过。除非是重污染天，平时一周限行一天合理，两天过了，三天就是违宪了。

 

　　2 鼓励机动车停车三分钟熄火

 

　　变化：二审稿中增加了“鼓励机动车驾驶人在不影响道路通行且需停车三分钟以上的情况下熄灭发动机”的条款。

 

　　解读

 

　　柴发合：机动车怠速状况下的污染排放比正常行驶速度下的排放要多得多，对于北京这样交通拥堵的大城市来说，不仅可减少排放污染物，也可以节能。之前北京修改大气污染防治条例时也经过好多讨论，最后没上很可惜，这个如果纳入法里，会是很好的办法。目前法律所写的“鼓励”而非强制性用词也比较恰当。

 

　　3 车检作假个人可罚5000元

 

　　变化：二审稿中，更加明确了对机动车排放检验作假的处罚：如检测单位出具虚假报告的，可遭最高20万罚款并被取消检验资格，而一辆机动车以临时更换机动车污染控制装置等弄虚作假方式通过机动车排放检验，车主和维修单位都会遭到5000元的罚款。

 

　　解读

 

　　岳欣：车检作假目前很普遍，严惩是情理之中。

 

　　柴发合：现在车检作假是个突出问题，一些中介机构用临时置换三环催化剂的方法让不达标车辆达标，还有的检测机构不当牟利，没能维护检测机构本身应有的公正性和客观性，这需要用法律来规范，目前看，处罚力度也较恰当。

 

　　4 排污企业信息造假最高罚20万

 

　　变化：二审稿对企业环境信息公开明确规定：重点排污单位自动监测数据不公开或不实公开的，最高罚款20万。

 

　　如企业超标排放大气污染物，以逃避监管方式排放大气污染的，将面临最高100万元处罚，也可能遭到“按日计罚”。

 

　　个人焚烧垃圾、塑料、秸秆等将面临500元罚款。

 

　　解读

 

　　柴发合：对企业的处罚力度“挺硬”。除了单次处罚的上限明确为最高100万之外，法律中也规定了一些情形，可按照实际损失来进行处罚，以及按日计罚的处罚方式，后两者都“上不封顶”，没有最高处罚上限。

 

　　处罚额度也考虑到承受力，如烧秸秆农民的承受力。

 

　　5 城市空气质量达标情况将考核

 

　　变化：二审稿采纳了一些建议，在城市空气质量达标内容的条款中规定：地方政府空气质量限期达标的情况，重点城市需接受环保部考核，非重点城市需接受上级省人民政府的考核，考核结果向社会公开。地方政府需每年向地方人大报告大气环境质量限期达标规划执行情况。

 

　　解读

 

　　柴发合：城市是否在限期内达到空气质量标准非常关键，有要求之下，地方政府才会制定达标规划，使得环境质量逐步向达标方向改善。而考核和人大监督都有助于督促地方政府负责人努力去实现达标。如2013年全国只有两个重点城市空气质量达标，到2014年已有8个达标了。

 

　　建议

 

　　常纪文：大气污染的特点是以区域为单元，因此，法律也应该以区域，而非企业为单元。比如雾霾严重的时候，光找企业的问题根本解决不了问题，需要整个区域来减排。

 

　　王灿发（中国政法大学教授）：目前的二审稿没有规定行政公益诉讼的内容，这令人可惜。大气污染很难鉴定损害程度，因此社会组织很难提起民事公益诉讼，但如果行政机关对非法排污的行为管理不当或不履职，这可以很明确地看到，应允许社会组织提起行政公益诉讼。

 

　　■ 追问

 

　　在《大气法》修订之前，北京市已先行对《北京市大气污染防治条例》进行了修改，地方法律和国家法律之间是否存在矛盾之处？如何执行？

 

　　王灿发表示，事实上，北京市的条例中有不少规定，现在的大气法修订中并未规定，如北京市的条例中规定了大气污染防治“以人为本，环境优先”的原则。目前还看不出两者之间是否存在矛盾，但有不一致的地方，如北京市的条例中并未规定按日计罚制度。至于不一致的时候遵照哪个法律，如是标准问题，就遵守更为严格的地方法律，而其他一些方面可能要遵守国家法律。

 

　　常纪文表示，北京市地方条例和国家的大气法之间，“谁严格，用谁的，冲突的话，用国家的。”