我国特大城市小汽车限购政策已有20年历史。1994年，上海在全国率先实行这一政策。该政策问世后即饱受争议，直到2010年才先后有六个城市跟进实行小汽车限购政策。实践是检验真理的唯一标准，我国小汽车限购政策历史证明，特大城市控制小汽车过快增长具有客观必然性，但是具体的限购政策急需创新。

　　一、我国特大城市小汽车限购政策的基本模式与创新思路

　　到目前为止，已实行小汽车限购政策的七个城市都采取了限制牌照方式，因此，限购政策又俗称“限牌”政策。根据“限牌”方式不同，七个城市小汽车限购政策可以简要概括分为三种模式，一是上海的车牌竞价拍卖收费模式；二是北京、天津、贵阳的车牌摇号免费模式；三是广州、杭州、深圳的混合模式或折中模式，一部分车牌摇号免费，一部分车牌竞价拍卖收费。显而易见，上海模式最具有先进性，符合社会主义市场经济体制的基本要求，运用经济手段，在控制小汽车过快增长的同时又获得巨额资金，如2013年当年公开竞价拍卖车牌所得收入为87.9亿元，为加快城市交通基础设施建设和公共交通运营补贴开辟了新的资金来源。

　　上海模式也有明显不足，主要表现在两个方面，一方面是，在新增车牌价格形成机制上，采取公开竞价拍卖方式，完全由市场决定，忽略了政府的引导作用；另一方面是，在新增车牌数量控制机制上，实行年月额度计划制度，完全由政府决定，忽略了供求关系因素，这两个方面不足的共同特点是，都没有把市场决定作用和政府引导作用有机结合起来，导致了车牌价格上涨过快，如今单价已超过7万元；还导致了大量购车者到外地上牌，如今上海境内外地车牌的小汽车数量占上海机动车总量的30%左右，大大抵消了小汽车总量控制的成效。

　　我国特大城市小汽车限购政策创新的基本思路是，坚持和发展上海模式，以科学发展观为指导，遵循现代特大城市交通发展基本规律，以小汽车合理有序增长和更好更快推动公共交通发展为目标，运用市场经济原理特别是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”等重要政策理论原理，创造性地推行车牌商品化制度。

　　二、车牌商品化制度的基本内涵、本质与理论依据

　　在我国现行制度下，车牌是小汽车注册登记管理的凭证，只具有自然属性，不具有商品性。有关法规规定，新购小汽车须向公安交通部门申请登记，符合条件的领取号牌即车牌，车辆报废时车牌自然注销。国务院2004年4月颁布的《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第九条规定，已注册登记的机动车达到国家规定和强制报废标准的，应当“将报废的机动车登记证书、号牌、行使证交公安机关交通管理部门注销。”

　　车牌商品化制度的基本内涵是，车牌由上述自然属性一重性向自然属性与经济属性双重性转变，按市场经济法则实现商品化或资产化。商品化车牌的经济属性或资产属性是，小汽车所有者通过规定方式支付“牌照费”而获得车牌所有权。车牌所有权实质是有偿使用城市道路行车空间资源的权利，简单说就是城市道路行车权利。由此可见，车牌商品化制度使车牌成为自然与经济双重属性有机统一的特殊商品，成为可以计价交易转让的无形资产。

　　在车牌商品化制度下，新购小汽车要支付“牌照费”，这增加了车主的经济支出，从而会影响人们购买小汽车行为；放弃拥有小汽车时可以转让车牌，获得经济补偿，从而鼓励人们放弃使用小汽车，而改用公共交通工具。因此，车牌商品化制度的本质是，运用经济手段调控小汽车总量，既调控增量，又调控存量，引导车主买卖和消费小汽车行为理性化和效益最大化，从而实现特大城市小汽车增长的合理、有序和可持续。

　　车牌商品化制度的理论依据是，资源有偿使用。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第53条提出“实行资源有偿使用制度”；资源有偿使用要“全面反映市场供求、资源稀缺程度”。土地利用资源的有限性决定了道路行车空间资源是我国特大城市的稀缺资源，根据这一资源的稀缺程度和供求状况，实行有偿使用制度，是天经地义的。从这一意义上说，推行车牌商品化制度，是我国特大城市发展新阶段和新形势下，贯彻落实党的十八届三中全会精神，全面深化改革的重大举措之一。

　　三、车牌商品化制度主要实现形式与具体规定

　　车牌商品化制度主要实现形式是，发挥市场决定与政府引导两个作用，运用基价机制配置新增小汽车车牌资源。政府按时发布新增小汽车“牌照费”年度指导价；购车者按月申请投标报价；所有投标报价的平均价与年度指导价两者再平均，形成月度新增小汽车“牌照费”基价。新增车牌数量和价格由基价决定，投标报价高于、等于基价的获得新增小汽车车牌购买权；高于、等于基价的投标报价为新增小汽车“牌照费”的实际成交价。假定市政府发布2015年新增小汽车“牌照费”指导价为3万元，当月有1万个私人和单位参与申请投标报价，均价是3.2万元，基价则为3.1万元；投标报价高于、等于3.1万元的获得新增小汽车车牌购买权，并按照各自高于、等于3.1万元的投标报价缴纳“牌照费”。

　　具体规定有六点。（1）统一网上申购车牌。建立特大城市“车牌交易网”，所有个人和单位新购小汽车均在网上申购车牌，不得在网外申购。（2）实名公开申购车牌。任何个人和单位均以真实的姓名和名称在网上申购车牌并投标报价，不得以假名和冒名申购。（3）“一牌一号”。一个自然人或法人每次只能申购一个车牌；每份电子申购表自动编配一个顺序号。（4）全额预缴车牌款。每月固定一天为新增车牌申购日，申购者按各自填报的车牌投标报价全额预缴款；申购次日公布申购结果，未申购成功的，全额返款。（5）限制最高和最低投标报价。为防止价格操纵与失控，规定申购者投标报价不得高于和低于年度指导价的50%。（6）预防相同投标报价。为防止价格趋同和失灵，规定投标报价相同者，按车牌申购时间的单双月与电子申购表序号的单双号“两选一”。

　　四、车牌商品化制度重要补充实现形式与主要功能

　　车牌商品化制度重要补充实现形式是，完全运用市场机制配置存量小汽车车牌即“二手车牌”资源。商品化“二手车牌”供需双方一律在“车牌交易网”实名实价发布转让和求购信息，自主定价；若交易成功，买卖双方各缴纳1%的交易费用后办理过户手续。“二手车牌”转让应按增值部分缴纳20%的个人所得税。“二手车牌”应与“二手车”分开计价和交易。新购车牌在规定时间（如两年）后才允许上市出让。

　　“二手车牌”市场具有多项功能，主要有三个方面。（1）退出功能。当车主想放弃拥有小汽车时，“二手车牌”市场可以提供退出平台，并为车主实现经济收益创造机会。（2）满足刚性急需功能。单位和个人会因生产经营、工作和生活而急需购买小汽车，“二手车牌”市场可以及时满足这一需求。（3）价格发现功能。“二手车牌”市场价格可以为新增小汽车车牌申购者投标报价和政府发布新增小汽车车牌的年度指导价提供参照。

　　五、车牌商品化制度的主要政策

　　1、全覆盖公平政策。在车牌商品化制度面前，不分公车与私车，不论各类车主一律平等，个人、企业、社会团体和党政机关所有新购小汽车（营运车除外）均按统一规定的办法支付“牌照费”，然后再办理小汽车注册登记手续，获得商品化车牌。

　　2、“老车老办法”政策。现有存量小汽车车牌按现行法规处理，不强制转化为商品化车牌，车辆转让时，正常办理车牌变更登记手续；车辆报废时车牌自然注销作废，再购新车时按车牌商品化新规定办理。

　　3、“老车新办法”优惠政策。如果存量小汽车车主自愿选择存量车牌变更为商品化车牌，应予以支持和鼓励，并给予政策优惠，如可按新增车牌年度指导价或基价的6-8折缴纳“牌照费”。

　　4、“牌照费”资金管理政策。车牌商品化所征收的“牌照费”资金规模较大，城市政府应研究制定《“牌照费”管理办法》，财政专户管理，公开透明，规范收支，专项用于地铁、快速路网、交通智能化、公交场站等交通基础设施建设和公共交通企业运营补贴。

　　5、过渡期政策。车牌商品化制度不宜在一夜之间推行，要有过渡期。从公示、征求意见、审定到实施之日为过渡期，大约可设定为3个月时间。在过渡期内，所在特大城市党政机关、社会团体、国有和国有控股企业禁购小汽车；本市常住居民、非国有和非国有控股企业正常购车，正常办理车辆登记上牌手续，并享受“老车老办法”政策和“老车新办法”优惠政策。

　　六、车牌商品化制度的创新红利

　　1、社会红利。在车牌商品化制度下，车主增加的支出不是消费性支出，而是资产性支出，换言之可以看做是一种新项目投资，未来放弃拥有小汽车时，转让车牌可以收回初期支出，甚至可能有增值收益。这一创新性制度和政策设计，与现有城市小汽车限购政策相比，具有明显的合理性和先进性，可以赢得广大车主的理解和支持，这为推行车牌商品化制度奠定了社会基础。

　　2、经济红利。车牌商品化制度可以产生相当大规模的财政性收入，主要有两个方面，一方面是来源于存量车牌转化为商品化车牌的一次性收入，在存量车牌享受较大折扣优惠政策的引导下，预计第一年存量车牌转化为商品化车牌所征收的“牌照费”资金可能超过100亿元；另一方面是来源于每年新增车牌的经常性收入，今后大约20年内，正常年份新增商品化车牌所征收的“牌照费”资金可能超过30亿元。

　　3、交通红利。车牌商品化制度运用基价机制配置新增小汽车车牌资源，可以直接控制小汽车过快增长；更重要的是可以筹集较大规模资金，加快交通基础设施建设和公共交通发展，为越来越多的市民选择公共交通方式出行创造更好的条件，减少全社会的小汽车消费需求，从而间接控制小汽车过快增长。

　　（作者系南京市住房和城乡建设委员会政策法规处处长、高级经济师，本文由记者张延龙采访整理）